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社会福利服务的供给、管理及促进机制是伴随着福利制度的变迁而发展演变的。西方发达国家就曾经历了从二战后的“福利国家”到70年代末的“福利社会”的重大变革。伴随着这一变迁,原先被政府取代的慈善机构、民间互助组织,以及社区、邻里、家庭等传统社会福利供给主体在“福利社会”建设中又重新得到重视。这其中体制创新的核心问题,是如何既有效地发挥社会多方力量的作用,又确保社会福利服务供给体现公平性原则。为此,无论是新自由主义的私营化模式还是强调第三部门作为社会福利服务的供给主体的福利多元主义模式,都试图通过建立健全政府与社会力量的分工合作机制来解决福利国家制度的弊端,取得社会福利服务供给公平与效率的双赢。
  在我国,社会福利服务的供给、管理与促进机制也伴随着改革开放以来经济社会的变迁而发生着深刻的变革,其基本趋势是由原先的政府包办(城镇在职居民)+不干预(农民及无业人员)模式逐步向新的社会福利服务模式转换。在迈向市场经济的过程中,政府既面临着强化基本公共服务功能,建立健全社会福利保障体系,以有效克服市场失灵的课题,又面临着在转变政府职能的过程中,探索和建构新型的社会福利服务供给模式的挑战。
  
  一、培育多元化的社会福利服务供给主体
  
  一般说来,政府部门、公立社会服务机构、民间社会服务组织是社会福利服务的主要力量。在性质上,他们三者有着明确的界定,政府部门侧重于根据社会福利的需求确定福利的投入,分配福利资源,制定相关的福利政策;而社会福利组织,无论是公立的,还是志愿的,更多的是直接面向公众的服务。在承担的社会福利服务的职责上,前者的相当一部分职能不断向后者转化,这不仅是更全面满足社会福利需求的一种客观需要,也是福利服务社会化发展的进步趋势。社会福利的社会化虽然意味着政府可以在服务具体递送方面发挥民间组织的积极作用,但这样做并不是没有条件的,一是社会上已经有相应的组织或机构可以承接政府退出后的社会功能,不至于政府退出了、却没有相应的组织或机构可以承担起政府原有的职责与功能,导致社会不必要的混乱与无序;二是政府对这些承接政府功能的组织与机构能够进行有效地监管和评估。
  根据美国著名社会学家詹姆斯·米基利(James Midgley)对社会福利主要制度安排的描述,民间组织参与社会福利服务提供的路径选择主要有:
  第一,非正式的社会福利服务提供。非正式的社会福利制度,包括个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利,履行文化和道德责任所承担的各种活动,例如个人帮助和照料家庭成员的活动,帮助周围需要帮助的人的活动,社区在这个方面的集体努力等等。它是一种由家人、亲戚、朋友、邻居、社区内志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络提供。非正式的或者说非专业的、民间的自我服务,旨在对社区内有需要的人提供福利服务的非正式制度,也被称为“由社区照顾 (care by the community)”的社区福利服务制度。在非正式的社会福利制度中,民间组织主要是起到辅助和补充作用,如向社区内参与自我服务的人员提供专业的服务指导和培训,为非正式社会福利服务提供部分资金或物质帮助,鼓励生活在社区内的本机构成员业余参与非正式社会福利服务等。
  第二,正式的社会福利服务提供。在世界各国,各种社会福利服务通常是以社区为单元来组织,并最终落实到生活在社区中有需要的个人。因此,正式的社会福利服务也就是正式的社区福利服务。具体地,民间组织介入正式的社区福利服务提供的方式通过“社区内照顾(care in thecommunity)”来进行的。所谓“社区内照顾”,就是指为了避免过去大型照顾机构那种冷漠、没有人情味和与世隔绝的、程式化的、机构化的专业照顾带来的负面效应,由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构,发展以社区为基础的治疗与服务设施、技术和计划,使所提供的福利服务更贴近人们的正常生活和真实需求,如建立社区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照顾中心等,为老人、残疾人、不需住院治疗的精神病、慢性病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。这是民间组织参与社区福利服务的主要途径。
  第三,参与国家社会福利服务。在这里,参与国家社会福利服务是指民间组织参与国家(政府)主导的社会福利制度,与政府机构相配合共同为社会提供福利服务。民间组织参与社会福利服务提供在我国香港和台湾都积累了丰富的经验。香港政府与社会福利团体的分工是,政府只负责提供社会保障和紧急救援服务,而社会福利团体则提供了大部分的直接福利服务。据香港社会福利署负责人估计,政府供给的服务量大约占15%,其余85%都是由社会福利团体供给的。从工作人员数量来看,1998年香港社会福利团体及服务机构共有工作人员25000人,占全港社会福利工作人员的80%。
  
  二、积极探索社会福利服务供给的市场化机制
  
  供给方式的市场化是当代社会福利服务供给模式改革的重要路径。西方发达国家社会福利服务供给民营化或市场化改革,主要有两大形式,分别对应着福利体制的两种维度的改革:“一种以替代为特征,它力图重新发掘和复兴传统社会组织的积极角色;另外一种以授权为特征,它通过凭单制和合同承包的形式实现”,其具体实现方式,比较常见的有服务承包(将社会福利服务通过订立合同的方式委托给民间盈利或非盈利机构,由它们来提供社会福利服务)、补贴制度(政府通过补助制度以降低其服务收费,使低收入者也能享受较低价格的服务)、志愿服务(义工通过慈善或义务机构,提供原本由政府提供的服务)、自助性服务(由家庭、邻居、朋友来提供)、凭单购买(政府为特殊人群提供带有现金性质的兑换券,让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务)、完全市场化服务以及自愿者提供的慈善帮助等等。
  社会福利服务供给的市场化改革的重要目的,是通过引入市场机制提高供给效率。按照公共产品生产与供给适度分离的理论,政府在社会福利中的投资主体角色并不意味着政府既要出钱,又要直接生产和递送服务。政府必须承担起为社会大众提供充足和高质量社会服务的责任,但在提供这些服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制。英国的基本做法是,在社会福利服务的领域建立“准市场”机制,引入市场竞争,提高服务机构的效率,政府尽量少扮演服务供给者的角色,让私人部门和志愿部门担当直接的供给者,政府代表居民的利益作为“购买者”向非官办机构进行支付。这样促使不同的服务供给者之间出现竞争,形成提高服务机构效率的良性机制。
  社会福利服务供给的市场化在公共服务领域中减少了政府的角色而扩大了私人部门的角色,但更具体地来说,是将产品和服务的生产与递送环节从公共向私人的转移,而政府在财政和服务监督方面的角色并没有减少。比如像教育中的福利券和以“第三方付款”为特点的医疗救济与保险制度,公共部门不再提供或者至少不再直接提供服务,政府角色的分量下降了,但它仍然在财政支持和监督方面发挥着主要作用,并且掌握着决定由哪些组织与其合作提供服务的权力。这样一来,公共部门在生产中的分量下降了,而作为监督者的地位却提高了,同时政府还要提供财政支持。
  “政府购买服务”在我国内地尚处于起步阶段,但已经显示出了良好的前景。2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务,卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、民间组织运作的“居家养老服务网”工程,由民间组织“心贴心社区服务中心”的服务员为独居老人提供居家服务。深圳市政府于2007年也培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构,在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。在这方面,最能体现政府、民间组织与市场合作的发展方向的,是宁波市海曙区的试验。
  必须明确的是,政府虽然可以购买社会福利供给服务,但这并不意味着政府可以减轻对社会福利的投入责任,而是要承担起更大的责任,只不过这种责任是宏观管理方面的责任而不是象过去那样对社会福利的直接提供和生产。在政府购买服务的行动中,通过实现“政府提供”与“政府生产”相分离,政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者。作为决策者,政府要了解群众需求、制定发展规划,合理地进行制度设计和安排,形成一个政府、市场、非政府组织、家庭、社区这些不同系统共同发挥作用的制度框架。作为购买者,要坚持公开、公正、公平的原则,严格规范招投标行为;要严格财政制度,将购买服务的经费纳入到政府年度采购计划,实行统一管理,确保专款专用,确保财务的透明化、规范化、制度化;要大力鼓励、引导社会捐赠,创造好的政策环境以促进社会捐赠氛围的形成。作为“监督者”,政府部门要确定服务的价格评定标准,建立评估专家库,对服务提供方的服务项目进行定期考核和评估,建立事前评定、事中监管、事后评估相结合的综合绩效评价体系,保证社会服务项目从设定到提供到评估都有完善的机制加以规范。
  
  注释:
  ①徐月宾、张秀兰:《中国政府在社会福利中的角色重建》,《中国社会科学2005年第5期。
  ②李志明、陈颍娇:《第三部门介入社会福利服务提供领域的理论解释及其路径选择》,《湖北省科学~2006年第5期。
  ③杨团主编:《社会福利社会化:上海与香港社会福利体系

 
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