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1.1 选题背景及选题意义
土地登记是土地产权管理的核心环节,是国家依照法定程序,将土地权利及其它事项记载于专门的薄册,以加强政府对土地的有效管理,维护土地权利合法权益的一项重要法律制度。我国的土地登记制度从20世纪80年代末国家成立土地统一管理机构开始实施以来,经过发展和完善,现已在我国国民经济和社会发展中发挥着重要作用,有效地维护了社会主义土地公有制,保障了正常的土地市场秩序,保护了有限的耕地资源,促进了经济发展和社会稳定。当前,我国正处于工业化、城镇化快速发展时期,各级政府发展的要求很迫切,土地使用需求旺盛,土地利用变更频繁,这对土地登记工作提出了新的更高的要求。十多年来,我国土地登记制度取得了长足进展,在国民经济和社会发展以及国土资源管理中发挥了重要作用。但也一定程度上存在着违规登记、不规范登记的问题,影响了土地登记的公信力、土地登记的效力,甚至在一定程度上影响了土地市场健康发展,给土地权利人造成损失。相对于我国的经济发展,土地登记的规范化建设方面还存在许多不相适应的地方。如何适应新形势的需要,进一步规范我国的土地登记实践,为经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展服务,是我国土地登记机关——国土资源行政主管部门面临的一项十分重大的课题。
选择中国土地登记规范化问题作为研究对象,不仅是因为它与我多年以来在土地管理部门从事土地登记的社会实践有直接关系,更重要的原因是因为一直以来我都在关注中国基层的土地登记现状,尤其是如何制定各类土地登记的业务规范,面对经济发展过程中出现的各类新情况如何规范登记这两个问题,有着强烈的研究冲动,而且我坚信土地是最重要的财产,那么针对土地登记规范化方面目前存在的问题进行理性剖析和深入探讨,对于转型时期的中国、对于建设社会主义市场经济和社会主义民主政治来说,在理论和实践两个方面都有重要意义。
1.2 文献综述
目前国外及国内学术界对土地登记的研究主要围绕土地登记效力、土地登记公信力、土地登记机关、土地登记内容、土地登记程序的完善等问题展开。


1.2.1 关于土地登记效力问题
各国法律对土地登记效力的规定各不相同,学者们的理解也不同。梅仲协认为登记的效力有两种类型:其一是以法国民法典为代表的登记对抗主义,其二是以德国为代表的登记要件主义[1]。王利明认为有三种做法,即登记对抗主义、登记要件主义和地券交付主义[2]。李开国则认为多数国家及地区都根据登记原因的不同而赋予登记不同的效力:其一是依当事人的民事法律行为而变动不动产物权者,非经登记不生效力;其二是非因法律行为而取得不动产物权者,非经登记不得处分[3]。目前多数观点都认同登记生效要件主义和登记对抗要件主义的分类。我国土地登记采哪种效力模式,法律中并无明确规定,在学术界仍存在争议。如王利明认为我国物权法不应采纳登记生效主义而应采纳登记对抗主义[4],持相同观点者认为我国“立法采权利登记制度,但在登记效力上要有例外,即采对抗效力,理由是采此种立法例可以提高不动产交易的速度,降低交易的成本”。黄辉在比较三种土地登记制度的基础上,“从价值判断和利益分析的角度,结合我国具体国情,提出我国土地产权登记应采登记对抗主义、形式审查制”[5],而孙宪忠则建议采用德国的登记生效要件主义[6]。还有第三种观点,认为“在考察我国的法律惯例和人们行为、心理的本土资源的基础上,论证两种方式的实施情况,选择或融合出一种运用于我国实践的制度未尝不可”[7]
1.2.2 关于土地登记公信力问题
谢在全认为:“依公示方法所表现之物权纵不存在或内容有异,但对于信赖此项公示方法所表示之物权,而为物权交易之人,法律仍承认其具有与真实物权存在之相同法律效果,以为保护之原则[8]。公示方法有保护从事交易之善意第三人之机能,此种机能,自法律效果观之,即为公信力”。现代各国物权立法,关于登记的公信力,有两种立法例。德国、瑞士等国及我国台湾地区民法肯定登记的公信力,而法国法与日本法持否定态度[9]。具体而言,登记公信力仍可分为绝对公信力、典型公信力和相对公信力[10]。我国的不动产登记是否具有公信力,法律中并未加以明确,在实践中,我国对不动产登记赋予了较强的公信力,但公信力强度究竟如何,应采用托伦斯登记制度的“绝对公信”还是德国的“典型公信”,值得我国探讨。20073月,全国人大通过的《物权法》第九条规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。这表明,除法律另有规定外,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记后发生效力。
1.2.3 关于土地登记机关
世界各国土地登记往往实行房地合一的登记体制,或由地政机关、或由司法机关统一负贵。统一土地登记机关也是我国大多数学者所提倡的,常健认为我国不动产登记程序、效力等不统一的根源在于部门利益之争,解决的根本途径是统一不动产登记机关[11]。但是,在由哪个部门来负责登记的问题上存在分歧,孙宪忠认为世界各国或地区的登记机关,无非是司法部门和地政部门两种,我国的土地权利登记,要么采用司法部门登记,要么采用地政部门登记,因为其他任何一个部门的登记,都不能为不动产交易建立统一的法律基础,而其他部门的登记都违背不动产登记的法理[12]。由梁慧星主持的《中华人民共和国物权法草案建议稿》(以下简称《物权法草案建议稿》)26条建议:“不动产登记,由不动产所在地的县级人民法院统一管辖”,其理由是“世界各地的不动产登记机关一般是司法机关”。但针对这个问题,很多学者提出了反对意见:一方面是由于行政机关进行登记有其高效、高度公示的优点,其弊端也可通过技术处理;一方面我国司法机关也是受行政权力影响的机关,独立的目的根本达不到,所以由法院或司法局去履行登记职能从经济成本、效率角度考虑均不适合[13]。才惠莲、房芳认为在我国,应由国土资源管理部门作为土地统一登记的机构。[14]
1.2.4 关于土地登记内容
扩大应登记的不动产权利范围被认为是完善各项登记制度的一个重要内容。《土地登记办法》称“土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”。土地他项权利是个开放的概念,随着对土地利用力度和层次的加大,土地物权种类会有所增加,土地他项权利所涵盖的具体权利也会越来越多,应登记的权利应该在法律上予以明确,以体现“物权法定原则”的要求。王利明认为土地使用权的抵押权、地役权、空间利用权、土地租赁权、土地借用权、采矿权、房屋所有权、房屋抵押权、典权等都需要进行登记[15]。对于应登记的土地权利是否该包括租赁权还存在争议。否定者认为,不动产租赁权是债权性的权利;它仅在当事人之间发生相对效力,不能全方位地对抗第三人,不适用物权登记公示制度[16]。肯定者认为,通过租赁权登记,把房屋正在被他人租赁使用的状况向社会公开,可以使潜在的交易当事人根据房屋的使用现状和自身需要对是否进行交易及如何进行交易做出选择,从而尽量避免突如其来的因素使自己的预期利益落空或不能顺利得到实现[17]
1.2.5 关于土地登记程序完善问题
1995年修订的《土地登记规则》第六条规定土地登记依照下列程序进行:①土地登记申请;②地籍调查;③权属审核;④注册登记;⑤颁发或者更换土地证书。其中地籍调查是土地登记机关的一项重要职责,一直由国土资源行政主管部门完成。随着经济社会的发展,尤其是我国社会主义市场经济制度的不断健全和完善,不动产交易特别是土地的交易越来越频繁,同时随着测绘行业市场化改革的推进,由国土资源行政主管部门负责地籍调查的工作模式以及现行的土地登记程序已不能满足经济社会发展对土地登记的高效、便捷、及时等多元化需求。200710月实施的《中华人民共和国物权法》第十一条规定当事人申请登记,应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。明确要求不动产登记实行自我举证制度。随后,《土地登记办法》对土地登记的程序进行了更新。按照新规定,当事人在申请土地登记时,就须提交土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等必要材料。而且《土地登记办法》明确规定“申请人提交的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标,可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。这意味着,过去由行政机关包办的地籍调查等事务工作,不再是行政机关的分内之事,土地登记必需的相关资料要由申请者自我提供,即自我举证。这样土地登记(土地总登记除外)的程序简化为申请→权属审核→注册登记→颁发或更换证书,地籍调查则因为土地登记自我举证制度的实行而变为申请环节中的必要过程和结果。实行自我认证是必要的,但不能绝对化[18]。席阳认为,对土地登记程序的执行要从三个方面进行强化:一是对登记申请原则,二是对权属审核制度,三是对公告的作用进行强化[19]
通过以上对前人研究的归纳和总结表明,尽管我国目前已经制定了一套土地登记制度,对土地登记的内容、程序、主体机关等作出了相关规定,但是随着经济社会的发展,我国的土地登记在规范化建设方面、在具体的实践操作方面尚存在一些问题和缺陷。如何在实践中加以规范土地登记?如何对各类登记提供可操作的业务规范?如何制定符合土地登记规范化标准的业务管理制度和内部管理工作制度?这都是前人的研究中比较缺少的。
1.3  研究目标与研究内容
1.3.1  研究目标
本文通过对我国土地登记的发展历程及现状进行研究,来探讨我国土地登记规范化方面目前存在的问题,并结合前人对土地登记现状问题的研究,为我国土地登记规范化的改进和登记实务提出对策建议。
1.3.2  研究内容
本研究对目前土地登记规范化方面存在的问题进行剖析,侧重从登记实务方面提出土地登记规范化的实现路径,从而对各类登记业务进行规范化的疏理和理论提炼。主要研究一下几个方面的内容:
1.对我国土地登记的发展历程及现状进行研究,了解我国土地登记的基本现状及存在问题。
2.探讨新时期我国土地登记规范化方面目前存在的问题和局限,尝试挖掘出产生问题的深层原因。
3.根据以上分析,提出我国土地登记规范化的发展标准和改革针对性的对策建议,为规范基层土地登记提供借鉴或业务规范。
1.4  研究方法与技术路线
1.4.1  研究方法
1.文献研究法。通过对国内外现有的文献和相关法规政策进行梳理和学习,充分了解国内外研究动态,在了解前人研究的基础上,为研究思路的完善、研究内容的确定以及论文的撰写奠定坚实的基础。
2.调查研究法。本研究计划走访了江苏省3家国土资源行政主管部门,通过访谈调查的方式,了解该机构的现状、目前的工作机制以及登记实践操作现状。
3.案例分析法。本研究计划选取1家有代表性的国土资源行政主管部门为例,深入剖析该部门登记行为中目前存在的问题,并据此提出针对性的改革建议。
 
 


1.4.2  技术路线
1.5  可能的创新和不足
1.5.1  可能的创新
理论的研究在于创新,只有创新才有发展的空间和指导实践的价值。本文不敢妄言有多少创新,只能说是在前人研究的基础上谈了自己的一些见解,主要包括:
1.比较全面地概括出我国土地登记规范化方面存在的问题,分析了造成这些问题的原因。
2.从登记基层一线的角度出发,提出了规范土地登记的对策和建议。
3.对新形势下出现的一些新情况如何规范登记,尤其是如何发挥土地登记在建设用地动态监管中的应用作出了一些探索。
1.5.2  主要不足之处
1.对规范土地登记的对策和建议仅仅立足于登记一线,偏重于业务上的规范,还缺少理论上的提升。
2.对登记中的新问题的研究仅为个人及个别地方的探索,还有待实践的检验和专家的论证。


[1] 梅仲协.民法要义[M].北京:中国政法大学出版社,1998.
[2] 王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,1998.
[3] 李开国.民法基本问题研究[J].法律出版社,1997:303.
[4] 王利明.试论我国不动产登记制度的完善[J].求索,2001,(05).
[5] 黄辉.中国不动产登记制度的法体思考[J].北京科技大学学报(社会科学版),2001,(09).
[6] 孙宪忠.论不动产物权登记[J].中国法学,1996,(05).
[7] 王爱琳.论不动产物权登记制度[J].河南省政法管理干部学院学报,2001,(04).
[8] 谢在全.民法物权论[M].北京:中国政法大学出版社,1999.
[9] 肖厚国.物权变动研究[M].北京:法律出版社,2002.
[10] 常鹏翱.物权法典型判例研究[M].北京:人民法院出版社,2002.
[11] 常健.完善我国不动产登记制度的法律思考[J].改革与战略,2001,(0l).
[12] 孙宪忠.土地登记的法理和登记机关的选择[J].中国土地科学,1998,(0l).
[13] 王洪亮.不动产物权登记立法研究[J].法律科学,2000,(02).
[14] 才惠莲,房芳.英国土地登记制度及其对我国的启示[J].全球视野理论月刊,2011(3).
[15] 王利明.试论我国不动产登记制度的完善[J].求索,2001,(05).
[16] 郭洁.土地资源保护与民事立法研究[M].北京:法律出版社,2002.
[17] 许明月,胡光志等.财产权登记法律制度研究[M].中国社会科学出版社,2002.
[18] 刘燕,杨庆媛,陈展图.论《土地登记办法》对我国土地登记制度的改进[J].西南农业大学学报(社会科学版),2009,(06).
[19] 席阳.小议我国土地登记中的问题及相关建议[J].知识经济,2010.
 
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