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探寻现行城市管理体制缺陷及优化建议
——以城管部门和流动无证摊贩的矛盾冲突为视角
 
一、绪论
第一节 研究背景
随着我国经济社会的飞速发展和城市化进程的不断推进,城市管理工作日益成为现代城市发展的重要内容。城市管理水平的高下折射着城市发展状况的优劣,城市管理体制的合理与否影响着城市发展的速度与质量。城市管理与城市发展两者辩证统一。
然而,我国城市管理面临多重严峻考验——粗暴执法屡屡见诸报端,文明执法与严格执法的尺度难以平衡,人治模式向法治模式的转换缺乏成功先例。特别是由于历史原因,全国各地城市管理体制错综复杂、各自为政,差异性明显。通过收集信息、查阅资料、调查走访不难发现,目前城管无论在社会民众,新闻媒体,还是上级部门中的形象都不容乐观,这给城市管理工作的顺利推进造成很大阻碍,进而影响了城市发展水平的进一步提升。
当前,影响城管形象的首要问题是城管和流动无证摊贩摊贩的矛盾冲突频发。城市管理部门代表政府管理市容市貌,维护社会秩序,服务公众利益。一旦出现冲突,不论起因如何,都会引发社会民众反感,影响服务型政府建设,危及和谐社会大局。不但违背了促进城市管理的初衷,也与我国政府以人为本的服务宗旨相悖,已成为现代政府的公共难题。
城管和摊贩的矛盾冲突频发,表面看是城市多样性的一部分,原因是部分城市管理人员处置不当,在工作中难以妥善控制复杂局面。但是,通过深入探索,我们会发现其根源既来自社会发展过程中的不可避免的必然矛盾,也源于现行城市管理体制的缺陷。鉴于此,如何优化城市管理体制,最大限度减轻城管和摊贩的矛盾冲突,并以此为契机提高管理水平,服务社会发展大局,就成为我们亟待解决的问题。
通过对城管和摊贩各类矛盾冲突的相关研究,借鉴发达国家探寻现行城市管理的体制性缺陷,提出优化方向,使城市管理工作更有效开展,得到社会民众肯定,助力服务型政府建设,就是本论文的研究目的。
第二节 研究现状综述
一、 国内研究现状
近年来,中国经济结构的优化升级造成了失地农民人数和失业率的上升。无证流动摊贩在缓解就业压力的同时,也带了了相当大的负面影响。这就导致政府必须对他们进行管理。而在管理过程中不可避免存在矛盾升级,成为国内学术界关注的问题。国内对如何减少城市管理部门和无证流动摊贩的矛盾冲突的主要角度有:
(一)法律角度
一部分研究者从法律角度出发,指出我国城市管理部门缺乏系统科学的法律保障,合法性不足,执法标准化得不到规范。因此,当前主要任务是亟需出台一部或一系列规范城市管理的专项法律,使城管的管理执法职能的法律依据得到保证,权力得到规范,责任得到明确,程序得到统一。
(二)经济学角度
还有一部分研究者是从经济学角度出发,提出无证流动摊贩的出现是与经济的发展水平相一致的。有的研究者用产权经济学的理论分析城镇化过程中出现的无证流动摊贩现象,认为产权错置是导致流动摊贩存在的根本原因,并认为解决问题的对策是承认摊贩有设摊的权力,在此基础上将权力下放给社区,重新合理调整产权配置。[1]
(三)社会学角度
这部分研究者的主流观点是,我国面临非常严重的就业问题,一旦解除对流动无证摊贩的限制,必然会导致数量极其庞大的流动人口涌入城市,给城市秩序带来毁灭性的灾难;而且随之而来的必然是流动无证摊贩无序争夺公共空间,对公共空间破坏极大。因此,要解决这一问题,根本出发点还是必须从源头抓起,创造数量更多、层次更丰富的就业岗位,解决民生问题。
(四)行政学角度
这部分研究者从政府职能出发,认为政府职能是让最大多数的民众过上幸福生活。因此,政府必须在流动无证摊贩利益和其他群众利益间取得平衡点,让得到利益的对象覆盖面最大化
(五)人本主义角度
这部分人认为,我国在流动摊贩管理上的原则是错误的,认识存在误区,如安徽省合肥市曾经在创建文明城市的过程中,提出过“无摊城市”的目标。研究者认为,城市管理者不应简单地将无证流动摊贩视为城市不发达的标志,认为其阻碍城市现代化进程,而是应该把它做为解决弱势群体生存的“非正规就业“途径,从人本主义角度出发,实现科学管理,提供优质服务。[2]
上述研究角度是多样的,共性是认为政府是解决流动无证摊贩矛盾问题的第一责任主体,城市管理部门应当不断探索,构建以人为本、科学有效的管理模式。
二、 国外研究现状
关于流动无证摊贩管理问题,由于国外大部分国家已经建立了较为完善的法律法规,对流动无证摊贩的管理已经在“禁止——放任——有条件放开”的过程中得到完善,现阶段存在的矛盾冲突并不多,因此,本人查找到的有关流动无证摊贩与管理部门冲突的国外研究文献数量比较有限,而在管理对策方面,则有很多可资借鉴的成果。现就国外研究现状进行简要介绍。
在流动无证摊贩对城市的意义方面,2004年11月,在日本福冈市九州大学举办了亚洲摊贩国际研讨会。这次研讨会的主题是“重新审视路边摊贩的生命力”。会议达成共识,作为公共空间的城市道路除了发挥通行的作用,还可以有多种用途。流动摊贩给道路增添了色彩,构成了城市的特色,保存了传统文化,成为城市不可缺少的组成。
在对流动无证摊贩的管理对策方面,麦克吉和T.G.杨(McGee&T.G.&Yeung)提出,城市管理部门可以采用三种手段来治理流动摊贩:教育化手段(Educational actions )、空间化手段(Locational actions)、组织化手段(Structural actions)[3]。佩纳(Pena)提出,对摊贩的管理有四种模式:自由放任模式(the laissez-faire model )、政府调整模式(the government regulatory model )、团队.调整模式(the mafia regulatory model)和社会机构模式(the socio -institutional model)。
在对流动无证摊贩的管理方式上,主要有两种视角:一种是现代主义视角,完全把流动摊贩作为城市中的一个不协调因素来看待,认为要通过绝对的禁止和驱逐来解决问题。(Yatmo ,2008)[4]。另一种是后现代主义视角,它兼容并包多学科多视角多阶层的观点,主张用温和的方式来对待流动摊贩(Lowi,1972)。
第三节 研究意义
目前我国已经基本完成社会主义市场经济体制的建设,与之相适应的是政治体制的改革。建设服务型政府是我国政府管理模式改革的目标。2002年,中国共产党的十六大报告提出政府的四项基本职能:经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。2004年,温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。2007年,党的十七大报告进一步阐述了“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求和思路。2012年,十八大提出,要优化政府职能和结构,打造廉洁高效为民的政府。但结合市场经济的环境以及保障民生的要求来看,我国政府近年来改革的进程并不尽人意,存在“三重三轻”问题,即重管理、轻服务,重处罚、轻预防,重人治、轻法治,政府改革依然任重道远。2013年的两会标志着改革开放后第七次政府改革的启动,这次改革以转变政府职能为核心,目标是进一步深化建设服务型政府。
服务型政府的核心竞争力是以人为本,宗旨是为人民服务。作为政府管理重要内容的城市管理,应当围绕这个核心和宗旨改进工作模式,以适应政府改革和社会变革。如今由于城管体制造成的城管和摊贩的矛盾冲突问题愈演愈烈,有悖建设服务型政府的初衷。在服务型政府框架下探寻现行城管体制的缺陷及优化方向,提升城市管理水平,改进方式方法,最大限度减少在城市管理过程中有悖于服务型政府理念的事件发生,有助于提升政府形象,切实贯彻以人为本,构建社会主义和谐社会,同时也为更多研究此类问题的人提供一定的参考和借鉴。
第四节 研究思路与方法
本文将在对城市摊贩现状的全面调研的基础上,找出流动无证摊贩管理中存在的问题,分析其症结,并参考当前国内外城市摊贩管理的经验,提出相应的对策,以达到有效优化对流动无证摊贩的城市管理的目的,促进和谐社会构建。
本文章节安排如下:
第一章为导论,主要介绍本文的研究背景和意义、国内外的研究综述、研究思路和研究方法等。
第二章为本文核心概念的界定和所采用的相关理论的阐述。
第三章为城市流动无证摊贩和城管部门矛盾冲突现状的实证分析论述,指出目前摊贩管理中存在的问题,并对其原因进行探索。
第四章为城市管理模式的分析,并对其缺陷进行研究。
第五章为对策。基于前述章节的研究,本章从创新城市管理模式、完善立法,发挥群众自治在摊贩管理中的作用等方面提出对策。最后为本文的结论。
本文在研究中主要使用如下几种研究方法:
1、文献资料分析法。即通过各种途径搜集和分析相关的文献资料,具体通过各种电子全文期刊数据库、博硕论文库、中国知网等中文学术文献数据库,全面查阅国内外城市管理研究和摊贩管理方面的论文、著作和研究报告等,为本文的理论分析和文献综述奠定基础。
2、实证分析法。主要通过深入访谈与分析等相结合的研究手段,对本地区流动摊贩的治理现状进行实证分析,在此基础上对摊贩管理中存在问题及原因进行深入分析,探讨相关的对策及建议。
3、对比分析法。通过介绍国内外城市管理的主要模式,并对这些模式进行分析与比较,寻求对策。
第五节 本文的创新性
第一,目前我国对城管和摊贩矛盾的研究视角多集中在宏观层面,大城市,而对于中小城市的研究相对不足。本文以中小城市为样本开展研究,完善现有研究成果,并对同类研究有启发作用。
第二,本文深入分析流动无证摊贩的组成特征和生存情况,全面介绍摊贩的现实情况,有助于城市管理机构从实际出发,根据不同的流动无证摊贩种类采取合适的管理措施,在城市整洁和经济繁荣,市容和民生之间取得最佳结合点,实现动态平衡,对构建和谐城市与和谐社会有一定的现实意义。
第三,本文的研究可以弥补城市管理研究中关于流动无证摊贩管理方面研究的缺失,继续丰富城市管理理论,为我国城市管理机构对流动无证摊贩进行管理提供理论支持。
 
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