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地方政府招商引资策略研究
——以无锡市南长区为例
 
   
   改革开放以来,在以中央经济建设为中心的统一指导下,地方政府吸引投资不断加强资本要求,采取各项措施,掀起了一波投资热潮,我国经济显示出快速良好的发展势头。各级地方政府普遍意识到,招商引资已经成为影响了当地经济发展的一个重要因素。无锡市南长区位于无锡市中心城区,是无锡市人口增长速度最快、密度最高的区域。随着无锡市空间发展南移,南长中心城区地位和功能日益强化。在这种对经济发展的迫切要求下,南长区掀起了新一轮的招商引资热潮。
在现代市场经济条件下,招商引资工作是各级地方政府进行经济管理的重要职能,并对经济发展和改善公共利益起着关键作用。可以说,正是因为各级地方政府积极投身其中,发挥主导作用,所以才取得了今天的经济成就。与此同时,在大力发展招商引资的过程中,政府在经济、政治、社会和公共服务等方面也暴露出了市场调控职能过当,行政监察职能不当,公共服务职能疲软,社会管理职能保守等众多问题。在社会主义市场经济进一步完善的新形势下,地方政府在招商引资中对策略的审视定位变得越来越迫切。
 
上个世纪八十年代开始,由于劳动力成本低廉、优惠政策吸引、投资环境改善等因素,国际投资资本开始流入以中国、新加波、墨西哥、阿根廷等为代表的发展中国家。据统计,仅1991年流向发展中国家的外国直接投资就增长了25%,达到391美元,占当年全球总量的24.1%。[1]这些国家大多通过设立工业园区、积极改善投资软、硬件环境、由政府出面设立专职国内外招商机构开展招商活动、提供各项税费优惠,甚至专项立法对投资活动加以法律保障等各种有利政策。
中国的招商引资始于新中国成立之后,党和国家不断加大经济建设力度,不断重视和加强招商引资。通过社会主义改造,建立一个独立的工业体系,大大提高了中国在国际市场上的综合国力。新中国在成立之初,由于当时国内外复杂的政治经济局势,我国的招商引资工作策略相对单一。改革开放前,由于国际上各种敌对势力的刻意封锁和对外开放的层次较低,我国主要是通过政府贷款、卖方信贷、现汇支出等形式来吸引外资。据记载,1950年2月我国政府同原苏联政府签订一份7.4亿旧卢布年利率为2.5%的长期贷款协议;上世界六十年代我国通过卖方信贷吸引外资,主要用于从国外(主要是日本)进口成套设备以及国内四川、太原等地重工业厂的部分设备的投资;1978年,中国政府以现汇支出的形式签订22个项目,引进成套设备和技术共78亿美元。[2]
党的十一届三中全会后,党和国家始终坚持以经济建设为中心,把对外开放确立为基本国策,吸收外商投资因此成为中国对外开放政策的重要组成部分,从中央到地方都积极开展对外经济技术合作与外资的引进,同时出台一系列鼓励对外开放和招商引资的政策措施和法律法规,使中国对外开放呈现出了新的局面。
在当前仍然以经济建设为中心的基本路线的指引下,鉴于招商引资在弥补资金不足、促进积极增长、缓解就业压力、优化投资环境、增加地方政府基础设施的投入、提升公共服务效率等各方面都发挥了积极的作用,招商引资越来越成为各地政府发展地区经济、提升区域竞争力的重要抓手。但同时,我们也应该清楚地认识到,在大力发展招商引资的过程中,政府在经济、政治、社会和公共服务等方面也暴露出了市场调控职能过当,行政监察职能不当,公共服务职能疲软,社会管理职能保守等诸多问题,在社会主义市场经济进一步完善的新形势下,地方政府在招商引资中对策略的审视定位变得越来越迫切。本人将通过对相关公共管理理论的梳理和自己从事招商引资工作的心得,以南长区为例,对地方政府招商引资策略作一探究。
 
在市场经济的今天,随着中央财政分税制改革的深入,招商引资逐渐被地方政府认为是弥补资金来源和促进经济增长的一条有效渠道,因此受到各级地方政府的高度重视。各级地方政府在中央的统一引导下,纷纷采取措施吸引投资,招商引资已经成为影响各地经济发展的重要因素。在市场经济主导的今天,如何提升招商引资工作的水平,制定合理有效的招商引资策略已经成为各地方政府不得不认真研究的重要课题。改革开放至今,我国的招商引资规模不断扩大,在一些发达国家推陈出新、开创招商引资新局面的竞争压力下,我国应该如何挖掘自身优势、整合有限资源、合理确定各级地方政府在招商引资中的职能和角色定位?地方政府该采取怎样合理化、全方位策略调控,实现招商引资的跨越发展?本文将通过比较各地招商引资的成功经验,分析政府在招商引资中出现的问题,总结其中普遍性的东西,结合自己的观点给出建议。以往对招商引资策略的研究大多都立足于宏观的理论,到县区层面的不多,因此此次研究有一定的独创性和参考价值,希望能对地方政府的招商引资工作起到一定的借鉴作用。
 
从目前国内外的学术研究情况来看,专门针对地方政府招商引资策略方面的研究不是很多,而研究的主题大多关注于研究政府的经济职能和招商引资的效应上。
在国外,对政府职能方面的研究主要有两个流派。其中一个流派是以亚当·斯密的“看不见的手”和“守夜人”为理论基础的有限政府理念,该理念的核心是不主张政府干预或尽可能少干预经济运行。它从亚当·斯密开始,一直到“罗斯福新政”前,都是主流论调。随后凯恩斯提出政府干预理论,这一理论由于当时特定的社会背景逐渐占据理论研究的上风,但20世纪70年代以后西方经济逐渐陷入“滞胀”状态,哈耶克等人趁机反击凯恩斯主义,近代西方学术界又逐渐开始关注自由主义,并有所发展。[3]与有限政府理论研究相对立的另一个学派则是主张政府干预经济理论。二战后至60年代,由于世界各发达国家大多都处于战后经济复苏的重要时期,市场在战争和经济危机面前完全失去了发展经济的作用,美国和苏联两超级大国为了争夺战后世界霸主的地位展开了军备竞赛,在这样的背景下,政府干预经济理论成为西方经济学的主流,主要代表人物有汉密尔顿、李斯特、亚当斯,较为完整的政策引导体系则是到凯恩斯时期才最终形成,该理论为政府参与招商引资的行为提供了合理的理论依据。
一直以来,国外经济学者一直把招商引资的效应作为研究关注的重点。在许多外国文献中,多数学者对招商引资都持肯定的态度,认为招商引资可有效地促进一个国家的经济增长。如经济学家哈罗德和多马在20世纪40年代后期发表论文分析经济动态均衡增长的模型,他们俩把凯恩斯的理论长期化、动态化,阐明了投资既能带来生产能力,并且能拉动社会总需求的双重作用,具有宏观的经济效应。[4]
劳尔和斯特里顿认为跨国公司作为实现某些社会、经济目标的手段,由于其本身规模大于一般企业的平均水平,再加上在某些方面的特殊优惠,很多跨国公司往往对外投资能够取得比在本国投资更多更好更长足的经济利益。此外,吸引外国投资可以改变资本流入,以扩大该国的国民总收入,这样的效果可能会鼓励国民收入逐步向有利于资本收入分配方向转化。此外,许多学者认为,通过招商引资这个经济手段,可以促进技术进步,提高投资收益,同时投资也能使技术更有价值,从而使技术这一经济系统的“内生”产物能够形成良性循环,进而促进经济增长。
西方招商引资的理论,为论文研究在招商引资中政府参与招商引资的角色定位提供了理论依据。但从研究的重点来看,大多数西方招商引资的理论都是研究对外投资行为,而对地方政府主动性的招商引资的研究相对较少。因此,在探究地方政府招商引资策略时,还需要从中国的国情出发,从适应于有利于政府职能转变的角度提出招商引资的新策略。
20世纪90年代后,国内开始有针对性的探究招商引资,主要集中在对招商引资行为模式的研究。针对政府的经济职能,国内学术界存在政府主导和自由主义两种观点。前者是以学者王绍光和胡鞍钢为代表的强调更多政府干预的观点。他们相信,市场经济通过市场自发调节配置资源,市场在资源配置中发挥基础性作用,但同时强调市场不是所有问题的灵丹妙药,认为现代市场经济是由政府和市场共同发挥作用。两者在促进经济发展中需要取长补短、相互影响。政府既要充分发挥市场资源配置作用,更要主动发挥政府自身的职能。另一种观点则赞同自由主义经济学说,主张减少政府干预,该观点主要支持者有张曙光、茅于轼、汪丁丁。在他们看来,政府既代表公共利益,又体现自身特殊利益,这两种利益冲突会让政府干预市场产生两种不同的结果,一种可能是有利于经济发展,而另一种却可能阻碍经济的发展。他们认为市场至上,政府的职责要限制在特定的范围内;在政府与市场关系上,他们认为,市场先于政府,市场是主导,政府是补充,要充分发挥市场的作用。
随着改革开放的不断深入和地方政府对招商引资工作的日益重视,国内出现了大量探讨招商工作的学术文章,其中不乏有对地方政府招商引资的策略研究:谢晓波和黄炯对于长三角地方政府招商引资过度竞争行为的研究指出,长三角地区地方政府由于经济优惠政策的出台和地势优势,在税收优惠过多、土地价格偏低、公共服务设施重复建设等方面存在过度竞争,这一问题的出现主要由于各地之间利益对冲,协调机制缺失及现行政府缺乏考核机制,过度的竞争不仅影响了全局的经济利益,更影响了社会公正。[5]刘君德、张俊芳认为在新形势下,政府要加速职能和角色的转变,减少其直接参与经济活动带来的发展后果。[6]张钢和徐贤春则认为中国各级地方政府过分追求经济指标,从而导致社会公共服务职能施用乏力,进而引发了许多社会问题。李军杰、周卫锋认为,在我国目前制度下,地方政府过分干预本区域的经济增长,从而破坏了宏观经济的平稳运行以及社会的总体稳定。由此看来,虽然政府在主导招商引资模式的经济实践活动中取得了显著成就,然而一些地方政府在招商引资过程中也暴露出许多问题,分析原因是由于传统的发展理念和政绩观念导致其急功近利。这就需要政府转变职能,以全面的公共服务和完善的市场经济秩序吸引投资,构建本地区的核心竞争力和长期发展能力。
 
本文的写作主要采取比较研究、理论与实践相结合等方法。
本文通过首先理论阐述的方法,运用经济增长理论、政府职能理论、地方政府间竞争理论,多角度比较理论知识,从理论上为论文课题的探究提供依据。同时,运用中外结合、古今结合以及实际调研的方法进行辩证分析,结合地方政府合理调控招商引资的策略,对地方政府招商引资的现状和存在的问题进行了探究,将理论与实践相结合,并结合地方政府实际提出一些合理化的建议,使论文的研究成果更具有说服力和参考价值。


[1] 徐寒主编:《招商引资实务全书》,新华出版社2007年版,第5页。
[2] 徐寒主编:《招商引资实务全书》,新华出版社2007年版,第6页。
[3] 祝年贵:《西方招商引资相关理论评述》,载《经济体制改革》2003年第3期,第34页。
[4] L多马著:《经济增长理论》,商务印书馆1983年版,第20页。
[5] 谢晓波、黄炯:《长三角地方政府引资过度竞争行为研究》载《技术经济》2005年第8期,第21页。
[6] 刘君德、张俊芳:《大城市政府职能转变中的区级政区功能定位研究》载《杭州师范学院学报:社会科学版》2002年第5期,第19页。
 
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