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前 言
现代信息技术的广泛应用,尤其是互联网的蓬勃发展,将人类带入了信息社会,而政府作为全社会信息最重要的持有者,能否公开对公民权利的实现具有深远的意义。1766年瑞典制定了世界上第一部关于信息公开的立法《出版自由法》,该法确立了政府文件公开的制度,200年之后的1966年,美国制定了《信息自由法案》,之后、英、日、俄也都陆续制定了信息公开的法律,政府信息公开在世界范围内得到了普遍的发展。正是在这样的背景下,我国于200851日起开始实施《政府信息公开条例》,迈出了政府信息公开的步伐,但与国外相关立法相比,仍存在一些不足之处,例如,《条例》的法律层次较低、相关法律体系不够完善、内容范围不够明确以及保障机制不够健全等。近年来,政府信息公开制度得到了越来越多的关注和重视,国内外学者对政府信息公开问题从主体制度、内容制度、救济制度等方面进行了详尽的分析,但在对我国政府信息公开制度的研究上仍不够系统全面。本文正是基于这样的背景,采用比较、案例分析等方法深入剖析政府信息公开制度,对比研究国内外政府信息公开立法,检视我国政府信息公开存在的不足之处并提出相关建议,以求为我国政府信息公开立法的完善尽绵薄之力。
 
一、政府信息公开的基本理论
政府信息公开既是公众了解政府行为的途径,也是公众监督政府行为的依据。随着现阶段我们面临的体制转换、经济结构调整以及人民内部矛盾等一系列问题,政府信息公开制度成为我国保障公民知情权、建设公开、透明和民主、服务型政府的重要手段和保障。及时透明的公开政府信息,能够增强人民对政府的信赖程度,更是我国加强政治文明建设的重要途径。通过立法的方式促进政府信息公开,有助于政府更加理性的行使行政权力,也有利于促进公众更有效的行使监督权。
(一)基本概念
1、政府信息
《政府信息公开条例》第2条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”[1]这条规定包含以下几个含义:首先,就主体要素而言,这里的行政机关包括狭义的行政机关和被授权组织。而立法机关、司法机关、军事机关等不属于“政府信息”公开的主体。就客体要素来看,所公开的信息一定与行政机关履行的职责有关。就形式要素来看,政府信息必须是通过一定的形式获取、保存的信息。须通过有型的载体加以记录和保存,如影音、文字、磁盘及其他存储媒介。从这个意义上来讲,行政机关没有义务公开无一定的载体存在的口头消息、社会传闻。
2、政府信息公开
政府信息公开即公众有权利获取政府信息。我国政府信息公开可从微观和宏观两个角度来理解,微观意义上的政府信息公开是指政府机构依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有的政府信息,并允许公众通过查询、阅览、复制等形式充分利用政府所掌握的信息的行为。[2]而宏观意义上的政府信息公开,则是本文所要研究的主题—政府信息公开制度,政府信息公开制度,是指政府机构在行使公共管理职权和提供公共服务的过程中,通过法定形式和程序,主动向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开有关政府信息的制度。[3]政府信息公开制度是一个完整的法律体系,除了包括与政府信息公开行为直接相关的主体、内容、方式、监督、救济外,还包括与政府信息公开相关的国家保密制度、档案管理制度等之间的相互配合,从而构成一个统一的整体。这才是完整意义上的政府信息公开制度。
(二)理论依据
1人民主权理论
人民主权理论是资产阶级反抗封建专制“君权神授”的武器,是关于国家起源的重要理论。它由英国思想家洛克提出,之后卢梭进一步发展了该理论,最终系统的提出了人民主权理论。马克思和恩格斯又对人民主权理论进行了科学修正和发展。根据人民主权理论,人民是国家权力的真正的拥有者,政府只是根据人民的意愿结成的人民的代言人。行政机关所享有的一切权利均来源于人民的权力和宪法的授权,人民有权利了解政府是否恰当的行使了行政行为。从这个角度来讲,政府所掌握的信息并不是只有政府享有所有权,事实上政府只是暂时的拥有者,甚至连使用权都不能独自享用,更别说政府对政府信息资源享有完全的所有权了。所以其有义务将政府信息快速高效准确的予以公开,让社会公众平等的享有,让政府信息资源在全社会平等交流。人民主权理论奠定了人民行使国家权力的基础,无论以何种方式行使国家权力,前提都是要了解政府的行为,这便为政府信息公开提供了最基本的理论支持。
2、公民知情权理论
知情权又称知晓权了解权等,对知情权的理解包括狭义和广义之分。狭义的知情权主要是指获取官方信息的权利。广义上的知情权,其对象不仅包括官方的信息,还包括非官方信息。知情权作为政府信息公开制度的理论基础,主要是指社会公众拥有获取政府信息的权利,行政机关有义务保障公民获取和知悉政府信息的权利。知情权是现代社会公民的一项基本权利,也是行使一切民主权利的前提。人民要行使权力,首先要知晓国家、社会、经济、文化各方面的信息,宪法的规定也就暗含了政府机构要公开以上信息的义务。
(三)政府信息公开的意义
1、有利于我国经济的持续稳定增长
进入21世纪后,信息化已成为全球经济社会发展的一个显著特征,并且扮演着越来越重要的角色。2001年,中国正式成为了世界贸易组织成员,并对世贸组织的透明度原则作出了庄严的承诺。这是世贸组织的要求,更是推动我国经济发展的关键一步,尤其是正处于信息时代,政府掌握的信息都是非常重要和关键的,对社会主体的发展起到了很好的促进作用,公开这些信息,可以让社会主体获知并充分利用,有利于合理配置资源,促进社会经济发展。
2、有利于推进我国政治文明建设
出台《政府信息公开条例》,充分彰显了中国打造阳光政府的决心,《条例》体现了尊民意、利民行、顺民心的目标。公开政府信息,增加社会透明度,是全面推进我国政治文明建设的必经之路,构建阳光政府,有利于克服社会上存在的腐败行为,更有利于提高行政机关科学民主执政的能力和水平。通过对社会公众申请公开的信息的梳理、分析判断,从而得出公众关注的焦点,这对于政府决策具有重要意义。
3、有利于保障我国公民的基本权利
在我国,近年来发生了多起恶性伤亡案件,如食物中毒、煤矿爆炸、大桥断裂、楼房倒塌等,造成了巨大的损失。轰动一时的“三鹿奶粉事件”也因为信息发布的滞后性而导致危机传播过程中的无序状态,人们因为无法获得足够的关于安全的信息,从而引发对奶粉质量判断的恐慌。无论是三鹿集团还是石家庄市当局,都没有在第一时间满足公众的知情权,个别官员甚至隐瞒信息,逃避责任。如果事前能够做到信息公开透明,事后严格追究责任,则能在很大程度上能够避免恶性循环。在此事件中,媒体失语以及政府信息公开不及时是其中一个重要的原因。[1]政府有公开信息的义务,公众也应提高这方面维权意识,积极参与到对政府行政权的行使过程的全面监督和客观评判中来。如果没有信息公开,公民的行政参与也仅是一句空话。


[1]《中华人民共和国政府信息公开条例》注释与配套[M].北京:中国法制出版社,2008.2.
[2]王少辉.迈向阳光政府:我国政府信息公开制度研究[M].武汉:武汉大学出版社,2010.3.
[3]王少辉.迈向阳光政府:我国政府信息公开制度研究[M].武汉:武汉大学出版社,2010.3.
[1]张笑.从三鹿奶粉事件反思媒体责任与政府信息公开[J].传媒观察,2009,(3).23.
 
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